田清生

    随着社会经济的发展，尤其是在社会转型期随着单位体制的解体，“单位人”变为“社会人”，以及人口的流动，促进了社会组织功能的分化。传统的纵向单一社会结构逐渐向横向社会结构转变，社会事务大量涌现、重新分解并逐渐回归社会，社区成为了居民生活的重要归宿和承接社会职能的新型公共空间。在这种社会背景下，克拉玛依区由发展社区服务到推进社区建设，由社区建设实验到社区建设示范再到和谐示范，在十年的发展历程中，经政府的强有力的推动，完成了社区设施建设，搭起了社区工作的平台，为社区建设各项工作的展开提供了有效载体。但在这一过程中，由于社区组织体系还不完备，社区自治功能的发挥一定程度上还依赖于政府治理功能，导致社区群众参与社区治理的积极性不能得到充分释放，影响了社区治理效果的全面发挥。目前，克拉玛依区社区建设工作已进入向纵深发展的关键时期。如何推动新一轮社区建设？社区居民自治如何完善?社区服务如何深化?等等诸多工作面临着新的挑战。要解决好这些问题，保障社区建设持续、快速、健康、有序的发展，最重要的是要突破传统模式，大胆创新社区运行的体制与机制。就克拉玛依区目前的社区建设的实际来看，大力培养发展社区民间组织组织，参与社区运作，更具有必要性和紧迫性。

一、社区民间组织在社区治理中的作用
    社区作为全新的社会治理载体，既承担着政府的管理诉求，又承担着公民和社会的自治诉求，社区治理具有政府管理与居民自治的二重性。因此，社区治理需要政府与社区组织、个体等多元权力主体在职责分明而又相互依赖的基础上彼此交换资源、共同参与公共事务，以满足居民需求，维护公共利益，推动社区发展。
    社区民间组织是社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需求的民间自发组织。社区民间组织所具有自发性、民间性、区域性的特征，使其必然成为了社区群众不同群体利益诉求的代表，成为政府和社区群众共同治理社区的桥梁和纽带。因此，深入推进社区建设，把社区建设成为管理有序、服务完善、环境优美、文明祥和的新型社区，必须大力培育发展社区民间组织，充分发挥其在社区治理体系中的作用，从而构建起“党委领导、政府负责、社会协作、公众参与”的管理格局，把社区文体活动、社区服务、社区管理以及社区的其他事务有效地开展好。
    （一）社区民间组织是基层民主建设的有效组织形式
    社区基层民主建设的根本目是实行居民自治，而居民对本生活区域事务的广泛有效参与是实现社区自治的前提。社区范围大、居民多，仅仅依托传统的社区居民代表大会、社区居委会、社区议事协商会“三位一体”的社区自治组织体系开展社区工作是远远不够的。社区民间组织所具有的民间性特征，使社区群众具有了广泛参予社区民主建设基础平台，其在某一地域，由某一类群众自发举办以及其自下而上的生成途径，又决定了群众参予社区民主建设的自愿性和积极性。可以说，一种社区民间组织就是社区群众参与基层民主的一种组织形式。因此，社区民间组织是社区成员实现对社区事务的广泛参与重要途径，它不仅有利于公民社区意识的培养，使社区居民真正成为社区发展的主体力量，而且有利于在社区范围内形成有效的组织结构和运作机制，从而推动社区自治，提升社区治理水平。
    社区民间组织不仅吸引着居民参与社区公共事务管理、实施民主自治，而且能够成为政府强化社区治理功能的重要力量。从现实情况来看，有组织的理性治理比非组织的个人行为更有效。积极稳妥地发展民间组织，充分发挥社区民间组织，以及各类社会团体、行业协会、商会在社区治理中的作用，一方面可以及时、如实地反映和表达居民利益诉求，影响社区公共事务的决策，提高社区公共事务决策的正确性和可行性，减少矛盾的发生；另一方面，能够通过非正式的渠道，协调社区利益主体间的具体利益关系，化解社会危机因素。因此，规范发展民间组织，形成在党领导下的社区民间组织运行机制，能够有效调动社区权利个体理性参予社区民主，促进社区自治意愿与政府社区治理意愿的有效融合，从而实现社区有组织的理性自治。
    （二）社区民间组织是整合社区资源的重要载体
    在社区中，沉淀着大量国家机关和企事业单位在职人员的剩余时间、下岗待业人员和身体健康离退休人员的剩余劳动力、 驻区企事业单位等组织的有形资源及广大社区居民的慈善心、公益心、奉献欲望等无形资源。激活并整合这些资源是社区建设向纵深发展的一项重要任务。对此，政府职能鞭长莫及、驻区单位无暇顾及、社区居民力所不及。作为政府和广大社区居民间桥梁的社区民间组织，能够承担起这一使命。它可以弥补政府功能的不足，在推动社区文化、体育、卫生、教育、治安等方面发挥作用，不断提升社区发展的自治水平。克拉玛依区各社区成立的社区义务联防队及各类文化体育队伍就是典型的例证，这些组织由社区居委会组织或由文化体育爱好者发起，按照自我管理、自我教育、自我监督的原则，开展维护社区治安和社区文化体育活动，受到社区居民的普遍欢迎。 
    （三）社区民间组织是推进社区服务的主要力量
    社区服务本质上是利用社区内外资源开展的面向社区居民的福利性、公益性服务，目的是提高社区居民的生活质量，增进社区的公共福利。目前克拉玛依区的社区服务构架大体呈现政府公共服务、市场营利服务和民间非营利服务多元并存的发展局面，由此形成了一个多主体、宽领域的社区服务网络，较好地满足了社区居民的多层次、多样化的服务需求。但是，需要指出的是，在多种服务主体中，社区民间非营利服务组织和机构的发育和发展更具有深远的意义。因为随着政府职能转变必然要寻求承担社区服务的新载体，特别是随着社会保障制度的不断健全，越来越多的服务功能下沉到社区, 需要新型社区组织承担起越来越多的服务功能。而社区民间服务机构的优势在于，在政府的倡导和扶植下，从社区居民的需要出发，自主兴办，运营灵活，能够更为有效地利用社区内外资源开展非营利性的社区服务,能够弥补政府和市场营利组织覆盖面的不足。
    近年来，克拉玛依社区服务机构获得了较大发展。区级和街道普遍建立了社区服务中心，社区设有社区服务站并成立了各类义工•志愿者队伍。在养老服务业发展方面，在5个街道分别成立了民非性质的居家养老服务中心，52个社区建立了居家养老服务站，有些社区还建立了社区老年人服务站、文化站、社区康复中心、社区老年大学、社区卫生院等社区服务机构，根据社区居民的需要，开展专业化和互助性的社区服务。通过政府强力推动，初步建立起以个人购买服务为主，政府和社会购买服务为辅的服务机制，实现福利服务与市场服务的有机结合，受到社区居民特别是弱势群体的欢迎和好评。社区中介服务组织发育不够是制约社区服务发展的一个普遍性的问题。为解决这一问题，近年来，克拉玛依区及其下属街道办事处努力推进社区服务的社会化，主动培育发展各类民办服务机构，如：职业介绍所、信息咨询、房屋租赁、家政服务等社区中介组织。这些机构的发展以专业性的社区服务承接了大量从政府部门中剥离出来的社会职能。

二、培育发展社区民间组织工作存在的问题
    近年来，在国家的大政方针指引下，社区民间组织获得了前所未有的发展空间，并业已发展成为社区建设中一支不可或缺的重要力量。一方面是因为随着基本民主政治建设和社区服务事业的不断深化，居民参与社区治理的意愿不断增强，另一方面是社区居委会和政府部门将其作为社区治理的重要力量，主动谋求与民间组织的合作，将大量的社会事务交由民间组织去组织运行。但是，随着民间组织的不断发展和壮大，也出现了一些问题，主要表现在：
    （一）培育发展社区民间组织缺乏可操作性的政策法规依据
目前对民间组织的培育管理还停留在政府机构管理体制上。社区作为城市基层组织，是社区民间组织依托的基础，但尚未形成依托的载体。无论是政府管理机构还是社区民间组织都迫切需要一个管理和被管理的可操作的政策法规依据，以理顺相互关系。《社会团体登记管理条例》中规定的社会团体成立登记规定，特别是资金要求，对社区中的大多社会团体而言都是一道难以逾越的鸿沟。
    （二）培育发展社区民间组织的运行机制有待建立
社区民间组织相当一部分是居民自发组织的，由于参加的居民越来越多，作用越来越大，政府部门和社区居委会给予了很大支持，但由于社区民间组织自律和运行机制不成熟，缺乏健康持续发展的能力。一是参与的力量不平衡，主要是社区居民中的老年人、低保户等，而拥有更多资源、更强实力、更大潜力的人群则参与不足；二是参与的领域也不平衡，居民参予社区文化体育活动热情相当高，但参予社区自治事务的深度和范围有限。
    （三）培育发展社区民间组织的优惠政策还不完善
缺乏有利于社区民间组织稳定的诸如员工福利、保险、税收优惠等政策措施。社区建设需要全社会的投入，民间的人力、物力的投入更是促进社区建设持续发展的支柱。社会团体和民办非企业单位不以营利为目的，但民间组织的投入也需要按市场经济的规律取之于社区用之于社区，这样才会有生命力，才会有持续发展的后劲。目前很多社区民间组织与社居委其实是一套机构多块牌子或依附社区居委会开展工作，缺乏全过程自主运行能力，从而丧失了大量向政府争取扶持资金、政策以及吸纳民间资源的机会。

三、社区民间组织培育和发展的建议
    培育和发展好社区民间组织是一项繁重、复杂的系统工程。目前，就克拉玛依区的实际情况来说，不是一件轻而易举之事，需要上下一致，在各方面形成共识和合力的基础上，经过大家的一番努力方能办成、办好。
    （一）转变政府职能，降低准入门槛
    社会管理和社会服务主体的多元化、政府和社会的分工合作与共同治理是社会发展的客观趋势。而有限的政府必须转变自己的社会职能，稳步推进政社分开，赋予民间组织更大的发展空间，将群众性、社会性、公益性、服务型的社会管理服务职能，通过政府购买服务、委托管理等各种方式逐步转移给民间组织，并逐步加以完善。因此，要积极探索建立政府对民间组织的资助机制、奖励机制，加大社会宣传舆论，树立民间组织的先进典型，为民间组织的健康发展营造良好的社会氛围，以吸引和鼓励社会力量有序而规范地创办民间组织。同时，要建立健全社团管理法律法规，降低民间组织准入门槛并针对目前民间组织规模和水平参差不齐的情况，按梯次实行登记或备案管理。
    （二）加强管理，实现民间组织能力的不断提升
    民间组织的管理应该是行政管理、互动管理和自我管理三位一体。法律规范、政府监督、行业自律是构成了连贯的民间组织健康发展的机制，要把社区民间组织管理工作列入重要议事日程，建立培育社区中介组织和服务机构工作的运行机制。政府管理社区服务、卫生、文化、环境、治安、物业管理的有关职能部门，要分别负责本业务范围，指导社区主体组织培育中介组织和服务机构的工作；理顺业务关系，明确业务主管单位、街道办事处、社区居委会的管理职责；确立政府指导、社区居委会主办、社区中介组织机构运作、社区居民参与的工作运行机制；切实引导发挥民间组织之间以及民间组织与社区自治组织，民间组织与政府组织、企事业单位组织之间的互动作用，以取得最佳效能。作为民间组织，要建立健全以章程为核心的各项规章制度，健全会员（代表）会议，理事会、监事会制度，推进民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，自觉增强遵纪守法意识，完善组织治理结构，主动加强政府、企业的相互信赖与合作，不断提高社会公信力。
    （三）分类指导，大力培育和发展各类民间组织    
    社区民间组织的发展是经济发展和社会进步的必然要求。要根据社区居民日益增长的物质和文化需求，积极培育发展社区公益性、服务性民间组织，特别是要通过奖励性、委托性、补贴性或购买性的投入方式，重点扶持为社区老年人、妇女、儿童、残疾人和失业人员等弱势群体服务的民间组织，以承接政府对社会事务方面的管理和服务工作，并且不断完善机制，加强引导，促进它们的健康发展。如：能承接政府部门剥离出来的诸如调查、咨询、服务类的民间组织；能帮助政府解决或缓解各种社会矛盾，促进社会稳定的纠纷调解、心理咨询等民间组织；能接受政府委托，对社会公共事务进行管理的社区事务工作站；能承接专业化照护服务的居家养老服务中心；能提高居民文化和职业技能、道德修养的技能培训中心等。