深圳市南山区蛇口街道办事处 高国庆

    蛇口街道办事处位于深圳市南山区蛇口半岛南端，不但是改革开放史上的最前沿，而且是深港西部通道的桥头堡。街道下辖12个社区，总人口约11.6万，不仅包括原村民、海岛内迁移民、内地来深移民，还包括持有深圳户籍的港澳流动渔民、持香港户籍但常住蛇口的居民以及外国来深居民等，地域的复杂性、居民的多样性对蛇口的社区治理形成了高难度的挑战，加强社区各类型组织建设、促进基层管理与服务的整合创新成为街道工作的必然要求。
    改革开放特别是最近几年，蛇口街道在社区治理方面做出了一些探索，取得了一些经验，也遭遇到一些新的问题，请全国社工工作协会社区工作委员会予以帮助、支持。

一、蛇口推进多元化社区治理的探索：
    面对挑战，蛇口街道贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的要求，努力建设学习型社会、学习型组织，将学习与实践相结合，尝试进行了一系列创新和探索，通过加强社区党组织核心建设、完善社区管理“一格三员”模式、支持社区居民自治、培育NGO等各类社区民间组织发展，努力走出一条各种类型组织相互促进、共同发展的多元化基层社区治理的新路。
    （一）创新社区党建新模式、强化社区党建领导核心作用。
    社区建设要有一个坚强有力的领导核心，居民特别是基层党员的支持至关重要。如何在基层构建一个居民信服、有能力、有威望、有影响的党组织是重中之重。
    为加强社区基层党组织建设，蛇口街道全面发挥党员、党小组、社区党委（党总支）的作用，把党小组向街巷、门栋延伸，发动并组织党员、公职人员参选业委会委员、主任和担任楼栋长，将社区党组织的管理触角延伸拓展到社区每个角落，初步形成了党员负责家庭、党小组长负责楼栋、党支部书记负责小区、社区党委（党总支）书记负责社区的党建工作新格局。
    同时，蛇口街道还推动了各级党代表进社区、公开身份服务居民，并推进下辖社区内各类型党组织成立社区联合党委、社区综合党委，整合社区内党的组织力量。2010年10月，深圳市首个社区公推直选的社区综合党委班子由此在蛇口大铲社区诞生。通过公推直选，蛇口街道对原有 “在少数人中选人”的传统选举模式进行改革，社区综合党委委员候选人实行“８选５”，差额达到60%。书记、副书记候选人分别实行“5选１”和“4选１”，差额分别达到了400%和300%。在具体选举程序中，一是增设了竞选演讲和提问环节，候选人要在全体党员面前发言竞选演说，并回答党员群众的现场提问，以此加强候选人的责任意识；二是引入了助选人制度，允许每名候选人自己挑选一名助选人协助开展竞选工作，履行拉票等职责，提高了选举的竞争性；三是增设了公开唱票环节，现场如实公开被选举人所得票数，确保选举结果公开透明。经过民主选举产生的第一届大铲社区综合党委班子由7人组成，其中5名委员来自党组织关系在社区的党员，2名兼职委员来自驻社区企事业单位的党组织负责人。
    （二）创新社区管理模式、构建 “一格三员”精细化、动态化基层管理模式。
    蛇口街道首创了 “一格三员”（“一格”为社区细分为若干网格，“三员”为协管员、管理员、督导员）不和谐因素动态治理系统，促进了基层管理从少数人做到大家合力做、从事后处理到事前防范、从粗放式管理到量化管理、从运动式管理到常态化管理四个转变，该模式获得南山改革创新奖，在南山全区推广，并受到了省委领导、省信访局、中国社科院等专家学者的肯定。
    “一格三员”的具体做法是把12个社区划分为80个网格，编织出一张科学规范的社区治理责任“地图”；每个网格里各配备一名网格管理员、网络协管员、网格督导员，分别由一名社区工作站专职人员、一名综合协管员、一名办事处挂点社区干部担任，履行指挥、执行、监督职责。我们以网格为单元，实施全方位、全天候全面排查，对各类矛盾、纠纷、问题和隐患，发现一宗，上报一宗。“一格三员”还形成了系列工作制度，包括每周开例会、每月有通报、每季度有考核、定期培训工作人员，确保了“一格三员” 社区不和谐因素动态治理模式不间断、无盲区地运作，使无证经营、安全消防、劳资纠纷、计生服务、出租屋管理等各类信息，全部纳入“一格三员”系统进行排解。所有环节都有详细记录，若超时未处理，即自动进入黑名单，实行重点监控。每一环节处理超过规定时限，系统自动发短信，提醒相关责任人，再不处理，就将上报更高级别进行督办。若处理不妥，需重过一遍，还得受到扣罚。
    由于各流程记录清晰，系统还会把各个网格中收集到的数据汇集，各社区网格之间、机关科室之间，在统一的业务应用平台上评价工作绩效，通过绩效评价形成良性循环。
    （三）创新居民自治新模式，支持社区居民委员会、居民理事会等发挥作用。
    以往社区自治工作常常遭遇尴尬：一方面，居民委员会在法律上是群众自治组织，另一方面居委会却被赋予了很多行政职能，难以获得真正意义上的自治。为解决这个问题，蛇口街道从2005年起全面推行“居站分设”模式，实行社区管理“议行分设”，通过分设社区工作站和社区居委会，明确居委会“参与决策社区事务、监督社区行政工作、反映社情民意”的职责。社区工作站则由政府聘用专职社区工作者组成，作为街道办在社区的工作机构，主要职责是承办政府职能部门在社区开展的各项行政工作。通过“居站分设”的实行，让居委会摆脱繁杂的政府职能，成为居民代言的自治组织。
    蛇口不但推动居民委员会发挥自治作用，更创新性鼓励成立雷公岭居民理事会，承担起居民自我管理、自我服务的职能，中共中央编译局副局长俞可平教授以及来自北大、人大、复旦等高校的政治学界著名学者十余人专程到雷岭社区调研并给予了高度肯定。
    雷公岭村是由60多栋居民自建房构成的一个城中村，由于村民大都是出租房屋的房东，居住人员混杂、环境卫生差、治安隐患大，没有一家物业公司敢接手。面对这种情况，雷岭社区居委会通过走访征集多数居民和房东的意见后，决定牵头在雷公岭村组织“居民理事会”，行使相当于物业公司和业主委员会的双重职权，实行“自有物业、自发组织、自我服务、自我管理”。
    2002年1月，雷公岭全体居民们推荐了7名德高望重的老干部、老党员、老人大代表作为候选人，通过居民大会选举产生了7名老人组成的雷公岭村居民理事会。理事会成立以来，有效地调解了邻里矛盾纠纷，在小区道路修缮等居住环境问题上代表居民利益，协助居民集资改建了小区排污管道、向上反映解决小区道路修缮问题，还选定专业清洁公司，明确房东“门前三包”责任，有力地促进了村内环境卫生工作改善。居民理事会还自发组建了治安队伍，配合公安机关清理 “三陪女”、收缴麻将机、查封黑气店和十元店，使村内治安情况得到明显改善，治安案件同比下降50%。如今的雷公岭村居民理事会不但成了社区居民的好管家，更成为了党和政府联系居民群众的桥梁和纽带。雷岭社区先后被授予全国和谐邻里建设示范社区、深圳市平安和谐社区、深圳市市容环境综合整治达标社区、南山区计划生育工作先进单位等称号。
    （四）支持培育NGO组织在社区发展，鼓励社工、义工服务社区。
    从2007年9月起，蛇口社工小组11名社工进驻蛇口街道，按照“一社区一社工、一片一小组”的原则，遵循“党政主导、社团运作、社会共建”的宗旨，提供包括志愿服务、社会福利、社会慈善、社会救助、残障康复、法律援助、青少年服务、司法矫治、心理疏导等社工服务，探索社区社工服务模式。通过 “社工+义工”的方式，对社工队伍实现由“认识了解—指导运用”的转变，并为社工服务发展提供强有力的支持，取得良好的社会效应。在街道办事处的指导下，蛇口社工小区注重社工服务质量，以项目形式运作，成功打造“蛇口街道社区社工论坛”、“爱心跳蚤市场”、“四点半课堂”、“老老行动”以及“爱心驿站”五大品牌项目。
    目前，“蛇口街道社区社工论坛”品牌已开展包括“关爱女孩”、“人际沟通技巧”、“压力舒缓”等主题活动，蛇口社工与街道团委、社区志愿者协会合作，打造“社工+义工”联动机制，成功开创志愿品牌项目——“四点半课堂”、 “跳蚤市场”、“老老行动”以及爱心驿站等。
    四点半课堂主要为民工子弟学校——东湾小学服务，每周一、三、五开课，开展课外辅导以及小组活动，服务放学后因缺乏父母照顾的小孩。现有固定老师4名，参与学生50余人，累计开课近240余堂，义工参与人数达到近五百人次，腾讯义工队成为定点义工队伍；跳蚤市场以爱心理念开展二手货物买卖，所得善款用于救济、助学等活动。“爱心驿站”项目，以“志愿、服务、奉献”为宗旨，用市场化的运作方式来服务公益，通过实体店面经营，售卖日常用品以及残疾人和外来工子弟学校学生的手工艺品，所得收益用作慈善捐助。“四点半”课堂及“跳蚤市场”两个志愿服务项目均被中国社会工作协会志愿者工作委员会评为“全国优秀志愿服务项目”。蛇口社工小组也因志愿服务工作表现出色被评为“全国志愿服务优秀组织”。
    2009年6月30日，由区政府向NGO组织深圳市鹏星服务社购买服务的“南山区社工服务中心蛇口服务站”在蛇口也正式挂牌成立，开始为辖区内11.6万社区居民提供社区服务。街道办为此在软硬件各方面大力支持，支持社工站不断创新服务机制、开拓服务模式，向辖区居民全面提供从资源提供等基础服务到支持发展性服务，乃至治疗性、辅导性服务等各种类型、全方位的服务，目前共举办社区活动24次，小组活动13节，参与居民2000余人次，个案会谈10次，服务满意率均在80%以上。

二、探索过程中遇到的问题和相应建议：
    蛇口街道在尝试以上各类探索的过程中，也遇到了一些新的问题，建议由中国社会工作协会社区工作委员会组织，推动以下几方面的工作进一步改善：
    （一）社区党组织核心作用的深入发挥有待继续探索：
    蛇口街道推动社区综合党委和片区联合党委建设、公推直选产生社区党委领导班子等做法，打破了过去辖区党组织条块分割的现状，以社区综合党委为核心、驻区各企事业单位党组织广泛参与的“优势互补、资源共享、区域联动、整体推进”新型社区党建工作格局初步形成，通过公推直选方式产生的领导班子也更加有威信、有能力团结带领社区党员群众，形成更加坚强的社区领导核心。
    与此同时，如何深入发挥社区党组织的领导核心作用，例如如何进一步协调处理社区党组织和其它类型党组织、社区其它各类组织之间的关系，如何从制度、经费等方面支持、促进社区党组织加强自身建设、提高服务水平，迫切需要中国社会工作协会社区工作委员会组织全国性的经验交流活动。
    （二）社区居民自治制度有待进一步完善：
    在实行“居站分设”、“议行分设”、“一站多居”之后，社区工作站和社区居委会各司其职，职责明确，居委会有了参与决策社区事务、监督社区行政工作、反映社情民意的空间，但如何进一步促进其像成立雷公岭居民理事会一样，更加有效地发挥自治作用、避免在“居站分社”后被边缘化就成了不可忽视的问题。目前，蛇口街道部分居委会直选后，还出现了少数人在当选后或因家事繁杂难脱身，或因商务繁忙“满天飞”等原因，出现居委会人员“不在岗”的现象，造成居委会管理脱节。
    为此，建议中国社会工作协会社区工作委员会在全国宣传推广蛇口雷公岭居民理事会的经验，并通过全国社区交流，促进进一步增强居民自治的法律制度出台，争取从法律、制度上解决目前居委会运作存在的法律地位、经费来源等更加细致的问题，为居委会及相应自治组织发挥自治职能提供有力的帮助与支持。
    此外，居委会与工作站之间、居委会与业委会等各类群众自治组织的关系等问题，也需要进一步明确规范。
    （三）NGO组织服务进社区工作有待进一步扶持：
    在社会高速发展的同时，利益多元化是一个不可避免的问题，通过各种类型的NGO非政府组织提供不同的特色服务相应地成为大势所趋。目前，蛇口学习香港和内地其他城市先进经验，已经开始了“社工+义工”服务新模式的尝试。相对于香港等地的发展水平来说，目前蛇口社工和义工组织及其服务的发展，都处于初级阶段。
    正因为扶持和培育NGO组织开展社区服务是大势所趋，建议中国社会工作协会社区工作委员会加强与香港等社工组织发展先进地区的经验交流工作，通过深入学习，向有关部门提出建议，加强政府以及社会各界对NGO组织服务进社区工作的支持力度，推动社区服务更加丰富，促进居民生活更加和谐。